Un rappel du contexte tant factuel que juridique permet en effet de se rendre compte que la France est aujourd’hui confrontée à un problème de compatibilité de la définition européenne des services sociaux avec ses modalités de fonctionnement (1). Cette profonde dichotomie, reflet d’une non-cohérence de notre conception de modèle social avec le modèle social européen entraîne à terme un risque de disparition de notre modèle.

L’enjeu relevé par le CES est dès lors de faire transposer à court terme la directive services en excluant largement les services sociaux français du champs de la directive, tout en adaptant le droit français aux exigences communautaires (2).

C’est à cette seule condition que la spécificité du modèle social français pourra être préservée.

1 – Le contexte factuel et juridique

Une parfaite compréhension de ce contexte impose au préalable une définition des notions de SSIG, de directive services, de services sociaux français et de mandatement.

a) La notion de SSIG

Il n’existe aucune définition juridique des SSIG en droit communautaire. La Commission qui a consacré cette notion dans son livre blanc de 2004 en faisait une sous-catégorie des services d’intérêt général définis selon le rapport du CES comme « des services qui répondent à des besoins économiques et sociaux, qui sont assujettis à des obligations de service public, l’identité des opérateurs pouvant être publique ou privée, à but lucratif ou non lucratif ».

Dans sa communication de 2006 (1), la Commission a distingué deux catégories de SSIG : d’une part les régimes légaux et complémentaires de protection sociale couvrant les risques fondamentaux de la vie et, d’autre part, les services « prestés » – selon la terminologie communautaire – directement à la personne dans les domaines de l’inclusion sociale, la formation professionnelle, le handicap, le logement social les soins aux plus jeunes et aux personnes âgées.

La commission a également tracé les contours de la spécificité de ces services par la méthode du faisceau d’indices, lesquels doivent présenter certaines caractéristiques non cumulatives (2).

Le problème lié à cette définition est que le secteur médico-social en France risque alors de relever de deux types de réglementations communautaires. Or cette question soulève pourtant un débat révélant un enjeu économique majeur car les services au sens large représentent plus de 70 % du PIB de l’ensemble des pays européens. Les conditions de leur mise en concurrence ne sont donc pas neutres au regard de notre économie.

b) La directive services

L’origine du débat sur les SSIG et sur leur mise en concurrence résulte de la parution du projet de directive services, dite directive Bolkestein destinée à fixer les règles de libre circulation des services dans le marché intérieur (3).

Cette directive devait au départ s’appliquer à l’ensemble des services quelle que soit la nature de leurs missions et les publics concernés. Des atténuations ont été apportées à cette proposition ; néanmoins, elle oblige les états membres à évaluer leurs procédures administratives d’autorisation et d’encadrement qui ne doivent pas constituer des obstacles déguisés à la liberté d’établissement et de circulation.

La directive exclut en revanche de son champ d’application, les services de santé et « les services sociaux dans les domaines du logement, de l’aide à l’enfance et de l’aide aux familles et aux personnes dans le besoin qui sont assurés par l’Etat au niveau national, régional ou local, par des prestataires mandatés par l’Etat ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l’Etat ».

Aucune définition précise de ces services sociaux n’est toutefois donnée en raison du refus de définition des instances communautaires qui estiment, par application stricte du principe de subsidiarité que ces définitions relèvent du droit national. En effet, les opposants à l’adoption d’un cadre juridique communautaire relatifs aux services sociaux d’intérêt général mettent régulièrement en avant deux types d’arguments :

  • D’une part, le fait que l’adoption d’un cadre communautaire risquerait de mettre en péril la liberté des états membres de mettre en oeuvre les services sociaux d’une manière adaptée aux besoins des usagers et aux spécificités culturelles et géographiques de chaque pays.
  • D’autre part, le fait que le domaine des services d’intérêt général ne présente pas de dimension européenne évidente qui justifie une intervention communautaire.

Le CES s’oppose avec raison à cet argumentaire en mettant en avant le fait que l’adoption d’un cadre communautaire pour les SSIG ne remettrait pas en cause la liberté posée par le principe de subsidiarité mais viserait plutôt à mieux articuler les règles du marché et l’accomplissement des missions de service public dans le cas où les missions d’intérêt général ne justifient pas une fermeture à la concurrence. Un cadre communautaire précis permettrait donc d’éviter une insécurité juridique permanente entraînant des solutions au cas par cas.

c) La définition des services sociaux en France

Comme le relève le CES, « Le champ qui correspond en France aux services sociaux tels que définis par la Commission est également vaste et caractérisé par la grande diversité des instruments législatif ou réglementaire destinés à en assurer la régulation et l’encadrement. Ce morcellement est en partie le reflet de l’histoire de la construction de chaque secteur et l’engagement plus ou moins marqué, plus ou moins précoce de la puissance publique dans la régulation de missions assumées au départ par les acteurs de la société civile » (4). Ainsi, la liste des services sociaux proposée par le Conseil Economique et Social est-elle constituée de pas moins de 11 secteurs différents relevant tous d’une réglementation interne distincte.

Outre les différentes missions accomplies, il faut relever le fait qu’elles sont assurées par des acteurs divers, intervenant dans des cadres juridiques variés (Etat, collectivités locales, associations, fondations, mutuelles, syndicats, entreprises publiques, entreprises privées à but lucratif et organismes de protection sociale).

L’intervention de l’Etat est également très présente puisqu’il a en charge une mission d’intervention et de contrôle des conditions dans lesquelles les opérateurs privés répondent aux missions d’intérêt général qui leur sont confiées. Les pouvoirs publics mettent ainsi en place trois dispositifs pour s’assurer que les services délivrés aux usagers des services sociaux sont de qualité :

  • L’autorisation, pour la création, la transformation ou l’extension des établissements et services médico-sociaux et sociaux.
  • L’agrément dans le secteur des services à la personne (agrément simple et agrément qualité).
  • Le conventionnement des structures couplé à un agrément des publics.

La grande difficulté de cette diversité est donc de la rendre compatible avec la transposition de la directive services. Ce sera la condition de sa préservation. Or la situation des SSIG au regard de la directive services est complexe : soit ils sont non économique (Cf régime de base de la sécurité sociale) et ils n’entrent pas dans le champ de la directive, soit ils sont économiques et ils entrent d ans le champ de la directive sauf à ce qu’ils relèvent de l’exclusion prévue concernant les prestataires mandatés par l’Etat. Toute la question est dès lors de savoir ce que recoupe la notion de mandatement.

d) La notion de mandatement

La Commission a précisé la notion de mandatement à propos des services d’intérêt général : « c’est l’acte officiel qui confie à l’organisme concerné la prestation d’un service économique général, indique la mission ainsi que l’étendue et les conditions générales de fonctionnement du service » (5). La Commission subordonne également l’existence d’un mandatement à une obligation de prester.

Il convient donc de se demander si, dans le cadre de la transposition de la directive services, il faudra comprendre la notion de mandatement dans ce sens ou, si une autre définition pourrait être retenue qui serait plus compatible avec la définition des services sociaux français afin de les exclure d’une obligation de mise en concurrence.

2 – Les préconisations du Conseil Economique et Social pour la présidence européenne

Le Conseil Economique et Social a formulé deux types de préconisations à l’attention du gouvernement détaillées ci-après.

a) Les préconisations pour la présidence française du second semestre 2008

La première préconisation consiste dans une demande de clarification du cadre d’organisation et de fonctionnement des services sociaux d’intérêt général. La France doit arriver pendant cette période à convaincre ses partenaires qu’une clarification n’est pas contraire au principe de subsidiarité. L’idée serait que ces SSIG soient à l’ordre du jour du Conseil européen de décembre 2008. Le traité de Lisbonne aurait certes dû permettre de fournir une base juridique pour adopter un cadre communautaire spécifique au SSIG. Le « non » irlandais va peut-être retarder l’échéancier, néanmoins, cela n’empêcherait pas pour autant de préciser cette définition.

Le CES préconise également de définir au niveau communautaire la notion de mandatement de manière à ce qu’elle soit compatible avec les SSIG et les réalités françaises.

La seconde préconisation serait de promouvoir les réflexions avec la société civile et les négociations entre les partenaires sociaux. L’idée est de mettre en avant le rôle majeur des partenaires sociaux européens et nationaux en matière de qualité des services et d’instaurer au niveau européen un dialogue entre les partenaires sociaux, l’ensemble des organisations de l’économie sociale et la Commission européenne.

b) Préconisations relatives à l’adaptation du droit français au droit communautaire

Il est aujourd’hui fondamental que la transposition de la directive services devienne une priorité du gouvernement français. Pourtant, on ne peut que constater que les moyens administratifs dévolus à cette transposition sont faibles par rapport aux moyens mis en oeuvre par nos voisins européens. Si nous voulons défendre la spécificité française de nos services sociaux, il est dès lors impératif d’augmenter ces moyens afin d’avoir une réelle considération au niveau communautaire. Il faudrait également associer tous les acteurs concernés à la transposition de cette directive et notamment travailler sur cette notion de mandatement.

De même, il conviendrait d’évaluer et d’améliorer la cohérence globale des régimes nationaux d’encadrement ; de mieux définir les missions d’intérêt général afin de mieux anticiper les conséquences, en droit communautaire des réformes nationales en matière de SSIG.

Pour conclure, afin d’arriver à exclure les services sociaux français du champ d’application de la directive services, le Conseil Economique et Social retient la seule solution juridiquement défendable en ce sens en :

  • Excluant les services sociaux concernés par la directive en raison du mandatement de leurs prestataires par l’Etat et en référence à leur encadrement spécifique en droit interne.
  • Qualifiant explicitement dans le droit interne de SIEG au sens de l’article 86-2 les SSIG.
  • Clarifiant en droit interne le mandatement de l’ensemble des prestataires de services sociaux qui accomplissent des missions d’intérêt général au moyen d’actes juridiques adaptés à la nature des services sociaux et à la spécificité des acteurs.

Les mois qui viennent sont donc fondamentaux dans la prise en compte de notre spécificité française. Ce n’est qu’en arrivant à l’intégrer juridiquement au cadre communautaire que nous pourrons espérer la défendre. Cela implique cependant une mobilité totale de nos partenaires sociaux sur cette période au risque de voir autrement disparaître le modèle social français.

Retrouvez l’Edito ISBL consultants de Maître Anne-Cécile VIVIEN dans le bulletin actualités LAMY ASSOCIATIONS Juillet 2008.

En savoir plus :

Avis du CES, 09 avril 2008, PASCAL Frédéric, QUEL CADRE JURIDIQUE EUROPÉEN POUR LES SERVICES SOCIAUX D’INTÉRET GÉNÉRAL

Avis CES, 11 juin 2008, Bernard CAPDEVILLE, LES CONSÉQUENCES POUR L’ÉCONOMIE FRANÇAISE DE L’APPLICATION DE LA DIRECTIVE « SERVICES »




Les Notes:

[1] COM 177 final du 26 avril 2006 Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne – Les services sociaux d’intérêt général dans l’Union européenne


[2] Il s’agit :



  • Un fonctionnement fondé sur le principe de solidarité régi notamment par la non sélection des risques ou par l’absence d’équivalence à titre individuel entre cotisations et prestations,

  • Un caractère polyvalent et personnalisé intégrant les réponses aux divers besoins nécessaires pour garantir les droits humains fondamentaux et protéger les plus vulnérables,

  • Une absence de but lucratif,

  • Une participation de volontaires et bénévoles,

  • Un ancrage marqué dans une tradition culturelle,

  • Une relation asymétrique entre prestataires et bénéficiaires ne pouvant être assimilée à une relation de type fournisseur-consommateur


[3] Cette directive 2006/123/CE a été adoptée le 12 décembre 2006 et sa transposition est prévue dans le droit national français au plus tard le 31 décembre 2009. Son objectif est d’éliminer les obstacles au développement des activités de services entre les états membres considéré comme « un moyen de renforcer l’intégration entre les peuples européens et de promouvoir un progrès économique et social équilibré et durable »


[4] Avis précité page 10


[5] Communication sur les Services d’intérêt général, y compris les services sociaux d’intérêt général : un nouvel engagement européen