L’acceptation par les acteurs des contrats à impact social comme nouveau mode de financement des actions sociales innovantes, passe par le respect de deux principes fondamentaux : la subsidiarité et la réalité. Subsidiarité, car les contrats à impact social doivent être strictement cantonnés en tant que mode de financement complémentaire à ceux déjà existants (subvention, ressources propres…). Réalité, en ce sens que les futurs utilisateurs de ce contrat devront défendre leurs propres intérêts dans l’espoir d’atteindre un équilibre satisfaisant pour toutes les parties : l’État (et donc les contribuables), les investisseurs privés (qui pourront être des institutions sans but lucratif) ainsi que les porteurs de projet.
Martine Pinville, secrétaire d’État chargée du Commerce, de l’Artisanat, de la Consommation et de l’Économie sociale et solidaire, a lancé le 15 mars 2016 un appel à projets de « contrats à impact social », ouvert du 16 mars 2016 au 31 janvier 2017. Rédigé sous la forme d’un cahier des charges, cet appel à projets est censé proposer un « cadre juridique sécurisé » à la conclusion de contrats à impact social.
Inspirés des « impact social bonds » anglo-saxons, les contrats à impact social sont un mécanisme financier permettant à un investisseur privé de financer un « programme innovant d’actions destinées à prévenir des risques sociaux » (par exemple, la diminution, sur plusieurs années, du nombre de récidives d’anciens détenus). Si le programme est un succès, l’investisseur se voit rembourser par l’Etat les sommes qu’il a apportées et perçoit une prime (la rémunération du risque).
Le lancement de ce nouveau programme procède du constat généralement partagé que la source de financement des actions sociales se tarit : les ressources publiques sont en baisse1 et la philanthropie n’est pas un puits sans fond. La réflexion initiale du gouvernement se fonde avant tout sur le pragmatisme : il faut aller chercher les fonds là où ils se trouvent, c’est-à-dire à l’heure actuelle dans les mains d’investisseurs privés (épargne, établissements de crédit…) pour les réinvestir dans l’économie réelle. Mais, en même temps, il ne faut pas être dupe et avoir conscience de l’objectif qui guide ces investisseurs : le (sacro-saint) profit !
Les contrats à impact social sont l’objet d’une crispation de la part d’une partie du secteur associatif2 et ce, depuis la remise le 25 septembre 2014 à Mme Carole Delga (alors secrétaire d’État chargée de l’Économie sociale et solidaire) du rapport sur » l’investissement à impact social « présenté par M. Hugues Sibille, en sa qualité de Président du Comité français sur l’investissement à impact social.
Pour d’autres3, certaines critiques émises seraient infondées voire même caricaturales. Il en ressort de toute évidence que ce mécanisme financier tend à la radicalité de ces acteurs et fait surgir des conceptions différentes du rôle qu’ils estiment devoir jouer dans le domaine social, comme de celui de l’Etat dans la préservation de notre modèle social et de l’intérêt général.
1. Quelques interrogations sur les conséquences probables des contrats à impact social
L’efficacité ?
Si certaines critiques nous semblent difficiles à suivre, l’une d’elle attire nettement l’attention : les institutions sans but lucratif (ISBL) sont invitées à être efficaces dans l’exécution et la gestion du programme innovant d’actions sociales dont elles auront la charge. Avec les contrats à impact social, la logique de l’efficacité du secteur marchand s’insinuerait dans le domaine de l’intérêt général. Difficile, voire même impossible pour certains. Pour autant, des voix s’élèvent notamment chez les entrepreneurs sociaux pour démontrer que l’efficacité économique au service de l’intérêt général est parfaitement envisageable4.
La frontière idéologique entre les associations et les entreprises devient étanche sur le terrain de l’entrepreneuriat. Cet effacement de la distinction n’est cependant pas récent. Il a débuté il y a un certain nombre d’années et a été officiellement consacré par le législateur dans sa loi du 31 juillet 2014 relative à l’Economie sociale et solidaire. Plutôt qu’affirmer que les règles du marché telles que l’efficacité/rentabilité s’insinuent notamment dans le monde associatif, on pourrait également se demander si, à l’inverse, ce ne serait pas les entreprises traditionnelles qui, actuellement, deviennent de plus en plus perméables aux valeurs et aux modes de fonctionnement du secteur non-lucratif.
Si les distinctions s’estompent, il ne faudrait pas pour autant en arriver à gommer les spécificités propres à chacun des secteurs. Le domaine « social » est, ô combien, caractérisé par le principe de la dignité de la personne humaine : la solidarité s’organise autour de personnes en difficultés économiques et/ou sociales. Or, précisément, c’est cette réalité qui doit absolument guider l’expérimentation des contrats à impact social.
Le conflit d’intérêts des évaluateurs ?
L’appel à projets prévoit que les effets du programme d’actions seront évalués par un « évaluateur indépendant ». On peut néanmoins douter de l’indépendance des évaluateurs, dès lors que l’appel à projets prévoit qu’ils seront rémunérés par les investisseurs. Est-il nécessaire de rappeler les déboires de l’agence Standard and Poor’s qui notait triple AAA les produits financiers de Lehman Brothers, en raison notamment de sa rémunération fondée sur le prorata des ventes de ces produits ? Un conflit d’intérêts semble se dessiner… Evitons de reproduire les erreurs du passé…
Il serait alors nécessaire de prévoir la désignation d’un second évaluateur, à l’instar du premier SIB de la prison de Peterborough.
Quelle évaluation ?
La qualité de l’évaluation et l’élaboration de critères pertinents sont l’un des enjeux majeurs de ce nouveau mode de fonctionnement. En effet, le remboursement de l’investisseur et le versement d’intérêts par l’Etat dépendra du résultat obtenu. C’est donc sur ce point qu’il conviendra de concentrer tous les efforts pour mesurer l’efficacité réelle de l’action entreprise.
2. Les contrats à impact social ou la dure loi des négociations contractuelles
Une démarche fondée sur le volontariat
Nous partageons l’avis du Haut Conseil à la Vie associative qui, reprenant les formulations de l’OCDE, invite à la prudence dans la mise en œuvre des contrats à impact social. En l’absence de retour d’expériences « à la française », les contrats à impact social doivent définitivement être considérés comme un « mode de financement complémentaire » aux financements publics traditionnels5. A l’avenir, on verra si ce nouvel outil est adapté à la situation économique actuelle, s’il permet de jeter les bases d’une collaboration possible entre les secteurs Etatique/Marchand/ESS et, surtout, s’il offre une réponse crédible aux besoins exprimés par les porteurs de projets qui se seront déclarés volontaires pour explorer cette nouvelle voie.
Une démarche fondée sur le rapport contractuel
En tout état de cause, si tel est le cas, les contrats à impact social ne doivent en aucun cas être réduits à ce simple aspect technique. Bien au contraire, ils mettent en jeu des intérêts contradictoires, comme dans tout contrat. Chacune des parties poursuit son propre intérêt : l’État, l’intérêt général et les investisseurs privés, leur intérêt particulier (financier). Dans ce rapport d’échanges, les porteurs de projet devront veiller à ce que leurs objectifs de départ soient respectés : cette exigence portera non pas simplement sur la recherche de financement à tout prix, mais aussi sur les conséquences que pourraient avoir pour eux le recours à cette technique résultant éventuellement des interactions produites par cet engagement contractuel.
À ce titre, les négociations entre les pouvoirs publics, les investisseurs privés (ou leur intermédiaire) ainsi que les porteurs de projet seront déterminantes :
- Les pouvoirs publics ne devront pas se contenter d’apposer leur blanc-seing sur un montage juridique et financier laissé entièrement à la conception des investisseurs. À défaut, ils risquent de se confronter à la sélectivité de projets non conformes à l’intérêt général ;
- Les investisseurs devront naturellement veiller (logiquement au regard de leur intérêt) à s’engager sur des projets dont la réussite est envisageable. Lorsque l’investisseur sera une ISBL, il conviendra d’envisager les conséquences fiscales éventuelles pour elle, en qualité d’investisseur ;
- Les porteurs de projets devront, quant à eux, s’assurer que les critères de résultat imposés ne soient pas une source de dévoiement de leur engagement originel. Pour cela, la mesure de la qualité du résultat obtenu ne devra pas uniquement reposer sur des critères quantitatifs. Mais sur ce point, la recherche progresse et, grâce à l’appui de nouvelles techniques il devient possible de construire des indicateurs dont la fiabilité s’améliore substantiellement6.
Ainsi, il s’agira de rechercher le point d’équilibre satisfaisant pour les trois parties.
Au final, le contrat cristallisera les attentes de toutes les parties et il ne sera, selon les termes de l’appel à projets, un dispositif « triple gagnant » que si chacun arrive en quelque sorte à obtenir ce qu’il veut sans concéder trop de terrain à l’autre.
Colas AMBLARD, Directeur des Publications
En savoir plus :
« Appel à projets de « contrats à impact social » : Nouvelles solutions de financement pour des actions innovantes de prévention », Colas AMBLARD et Florian BOCQUET, NPS Consulting 29 avril 2016
« Régime fiscal de l’investisseur dans un contrat à impact social », Colas AMBLARD et Florian BOCQUET, ISBL CONSULTANTS 29 avril 2016
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