En effet depuis la mise en place de la réforme générale des politiques publiques (RGPP), l’Etat s’est lancé dans un processus de réorganisation des institutions et du coût qu’elles pourraient induire avec pour objectif de les réduire. Il est affiché de « simplifier les institutions locales, de renforcer la compétitivité des territoires et de faire progresser la solidarité territoriale (1) » .

C’est à ce stade que le secteur associatif peut être atteint voire fragilisé.

En effet, les domaines d’intervention des collectivités territoriales où les associations n’interviennent pas sont plutôt rares. Qu’ils s’agissent d’associations gérant pour le compte de collectivités (action sociale, tourisme, sport et loisirs, culture, …) ou d’associations d’usagers (transports, éducation, …), elles sont des partenaires anciens et habituels des collectivités. Aussi la rationalisation forcée des choix budgétaires de ces dernières à travers des programmations pluriannuelles d’investissement et une recomposition des affectations des enveloppes financières ne peuvent que susciter des inquiétudes.

Pourtant la réforme territoriale est poursuivie. Quatre projets de lois ont été présentés au Conseil des ministres du 21 octobre 2009, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, le projet de loi organique relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale et enfin, le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

Par la suite deux autres textes sont intervenus :

  • la loi du 16 février 2010, portant concomitance des renouvellements des Conseils Généraux et des conseils régionaux a été publiée au Journal Officiel du 17 février 2010 ;
  • la loi relative à la réforme des collectivités territoriales (2) a été adoptée le 16 décembre 2010 et publiée au Journal Officiel le 17 décembre 2010.

Cette dernière est particulièrement intéressante. Ses objectifs affichés sont au nombre de trois : simplifier, démocratiser et adapter. Simplifier signifie pour le gouvernement alléger l’architecture territoriale en développant le regroupement des structures. Ce regroupement peut être obligé avec la création de deux pôles : le pôle Département-Région et le pôle communes-intercommunalités. Il peut également être volontaire avec l’appel au volontariat qui favorise les fusions et regroupements. Simplifier signifie également, pour le gouvernement de mettre un terme à l’enchevêtrement des compétences et des financements croisés. Le gouvernement propose donc de clarifier les compétences des collectivités territoriales et d’encadrer les cofinancements. Démocratiser signifie renforcer la démocratie locale en renforçant l’assise démocratique des établissements publics de coopération intercommunal (ci-après EPCI) à fiscalité propre. Enfin, adapter signifie mieux prendre en compte le fait urbain et renforcer la compétitivité des grandes agglomérations françaises au plan international en créant un nouveau cadre institutionnel dénommé métropole et pôles métropolitains.

L’objectif avéré est donc le renforcement de l’efficacité des politiques publiques et la maîtrise des dépenses publiques locales.

Désormais les associations vont devoir s’adapter lors de leurs recherches de financement à cet objectif de rationalisation des dépenses publiques et vont devoir faire face à un triple phénomène : une réduction potentielle des structures de financement, la création potentielle de nouveaux interlocuteurs qu’il conviendra de bien identifier et enfin, de nouvelles règles de fiscalité locales qu’il conviendra d’intégrer avant toute demande de financement.

Les associations vont donc devoir faire face à la fois, à une nécessaire identification institutionnelle de leurs interlocuteurs (I), qui devra s’accompagner de la recherche du bon interlocuteur (II). Ce dernier devant être non seulement compétent, mais également apte à verser un financement (3).

I – D’une nécessaire identification institutionnelle des interlocuteurs……

La loi du 16 décembre 2010 se veut d’abord une loi de réforme territoriale. Dans un objectif de rationalisation et de simplification, son article 51 a ainsi pour effet d’abroger l’article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (4) relatif aux pays. C’est toutefois la seule disparition programmée d’une structure territoriale, les autres relevant du volontariat ou d’un long processus initié par les préfets. A l’inverse, l’apparition de nouveaux interlocuteurs ne doit pas faire oublier que certains ne sont pour l’instant pas encore créés (A) et que les autres ne naîtront qu’à l’issue d’une restructuration des échelons intercommunaux et infrarégionaux (B).

A – La création de nouveaux interlocuteurs.

La loi prévoit la création de trois nouvelles structures, les métropoles, les communes nouvelles et les pôles métropolitains. Leur création obligerait les associations à prendre en compte ces nouveaux interlocuteurs dont la naissance n’est pourtant, pour deux d’entre eux en tout cas, pas vraiment à l’ordre du jour.

1 – Les métropoles (5), sont un outil de gouvernance des grandes aires urbaines de plus de 500 000 habitants. Cette nouvelle catégorie de groupement de communes souhaite donner aux grandes agglomérations qui le souhaitent un statut mieux adapté et plus intégré. Réservée aux grandes agglomérations de plus de 500 000 habitants et aux communautés urbaines instituées par la loi du 31 décembre 1966, leurs futures compétences restent très proches des compétences actuellement exercées par les communautés urbaines. Les métropoles n’hériteront de plein droit en matière économique que les zones d’activité départementales et de la promotion à l’étranger. Les autres transferts sont relatifs aux transports scolaires et aux routes départementales. Au niveau financier, les prérogatives financières et fiscales des métropoles sont calquées sur les prérogatives existantes des actuelles communautés urbaines (6) ce qui pour l’instant les rend peu attractives. A ce jour, seule la communauté urbaine de Nice Côte d’Azur est tentée par l’aventure puisque par une délibération en date du 13 avril dernier son conseil communautaire a décidé de sa transformation en Métropole (7). Aucune des autres communautés urbaines existantes ne semble vouloir engager un tel processus. Si tel n’était pas le cas, le secteur associatif serait principalement concerné par les transferts de compétence en matière d’équipements reconnus d’intérêt métropolitain (8).

2 – Les communes nouvelles (9), à l’instar des métropoles et vraisemblablement pour le même type de raisons ne font pas recettes. Le régime de la commune nouvelle a pour objectif de remplacer le système des fusions de communes dont chacun reconnaît aujourd’hui le caractère inefficace. Il offre la possibilité de substituer aux intercommunalités existantes une commune nouvelle au sein de laquelle les communes historiques conserveront des attributions réduites en tant que communes déléguées. A défaut d’accord de l’ensemble des conseils municipaux concernés la création ne pourra pas s’effectuer sans consultation de la population. Dans la mesure où la majorité des incitations financières qui étaient prévues n’ont pas été adoptées, il semble que les exemples de projets de communes nouvelles se comptent sur les doigts d’une seule main (10). Ces nouvelles structures seront pour l’instant de peu d’impact sur les associations.

3 – Enfin, les pôles métropolitains (11). à l’inverse sont en voie de développement. Ils doivent permettre une coopération renforcée entre des EPCI à fiscalité propre qui voudraient mener des actions d’intérêt commun sur un large périmètre afin d’améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire concerné. Pour les créer, il conviendra de constituer un ensemble de plus de 300 000 habitants et comprenant au moins un EPCI de plus de 150 000 habitants. La plupart des grandes intercommunalités semblent aujourd’hui intéressées par des projets de pôles métropolitains supra-départementaux. Il semblerait que leur intérêt tienne à leurs champs d’intervention précisé désormais à l’article L. 5731-1 du code général des collectivités territoriales (12). Une quinzaine de projets sont aujourd’hui à l’étude notamment en raison d’une probable facilitation espérée des subventions étatiques. Le challenge pour le monde associatif sera de recentrer le débat au niveau local et rural lorsque ces structures œuvreront plutôt en faveur de projets transversaux et en faveur de plusieurs territoires simultanés.

B – La restructuration des échelons intercommunaux et infrarégionaux.

La loi du 16 décembre 2010 définit également un calendrier contraignant pour les échelons intercommunaux avec un fort pouvoir décisionnel reconnu aux préfets pour faire respecter ces calendriers à travers les SDCI (schéma départemental de coopération intercommunale). A l’inverse, la possible restructuration des niveaux départementaux et régionaux reste soumise au volontariat.

1 – Elaboré pour une durée de six ans et avant le 31 décembre 2011, les SDCI doivent aboutir à la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. Leurs objectifs doivent permettre de constituer des regroupements d’au moins 5 000 habitants, d’assurer la cohérence spatiale des intercommunalités au regard des unités urbaines identifiées par l’INSEE, d’accroître la solidarité financière, de supprimer les syndicats de communes et les syndicats mixtes et d’organiser les compétences en matière d’aménagement de l’espace avec la suppression des pays. A l’issue du 31 décembre 2011, la publication du SDCI dotera les préfets de pouvoirs très importants leur permettant de modifier le périmètre de regroupements existants ou d’organiser leur fusion (13). Si les communes et les EPCI ne sont pas d’accord avec les nouveaux périmètres, le préfet peut leur imposer sa décision en matière de création d’EPCI et de modifications de périmètre jusqu’au 1er juin 2013, mais après avis de la Commission départementale de coopération intercommunale. Après le 1er juin 2013, le préfet pourra imposer le rattachement d’une commune isolée à un EPCI. Depuis avril 2011, un certain nombre de propositions des préfets sont déjà connus. Dans leur majorité, toutes ces propositions vont dans le sens d’un profond remaniement de la carte intercommunale et donc des interlocuteurs des associations. Les communes, EPCI et syndicats sont aujourd’hui en pleine phase de discussions et négociations pour réorganiser ces échelons intercommunaux.

2 – Autre nouveauté qui, pour l’instant, n’engendre aucune nouvelle structure, les possibilités de fusion entre les départements et les régions. La loi prévoit plusieurs hypothèses de réorganisation volontaire du découpage territorial. Ainsi, l’article L. 3114-1-1 du code général des collectivités territoriales (14) prévoit la possibilité pour plusieurs départements d’une même région qui forment un territoire d’un seul tenant et sans enclave, de demander à être regroupé en un seul département. De même, un département peut demander son rattachement dans le territoire d’une région qui lui est limitrophe (article L. 4122-1-1 du code général des collectivités territoriales (15)). De leur côté, plusieurs régions peuvent dans les mêmes conditions demander à être regroupées en une seule région (article L. 4123-1-1 du code général des collectivités territoriales (16)). Enfin, une région et ses départements peuvent fusionner en une collectivité territoriale qui exercera l’ensemble de leurs compétences respectives (article L. 4124-1-1 du code général des collectivités territoriales (17)). Si ces fusions venaient à se réaliser, le secteur associatif verrait ses subventions recentrées autour d’un seul interlocuteur, ce qui ne sera pas forcément en faveur de l’autonomie du secteur associatif.

Entre multiplications de certains interlocuteurs et recentralisation d’autres, le secteur associatif devra donc faire face à cette complexification institutionnelle, qui se doublera d’une nécessité de clarifier les compétences concernées par leurs actions.

II – …. A la recherche du bon interlocuteur.

La réforme institutionnelle va entraîner la nécessité d’identifier et préciser le bon interlocuteur tant du point de vue de l’exercice des compétences que du point de vue de l’origine des ressources.

1 – La suppression de la clause générale de compétence ou la recherche de l’interlocuteur compétent.

La loi modifie en apparence totalement le champ des compétences des départements et des régions en les restreignant par l’ajout de la formule suivante aux articles L. 3211-1 et L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales : « dans les domaines de compétence que la loi lui attribue ».

En revanche, les communes conservent leur clause générale.

Cette suppression est toutefois limitée dans trois secteurs qui concernent complètement le secteur associatif : le domaine de la culture, le domaine du tourisme et enfin, celui du sport.

En outre, un alinéa est ajouté aux articles L. 3211-1, L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales qui est ainsi rédigé : « il (…) peut en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental (ou régional) pour lequel la loi n’a pas donné compétence à aucune autre personne publique ».

Le préfet verra également son contrôle de légalité facilité puisque la délibération qui accompagnera une subvention d’investissement ou de fonctionnement à un projet devra accompagnée d’un état récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales.

A noter également que dans un délai de six mois après l’élection des conseillers territoriaux un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services devra être élaboré entre le conseil régional et le conseil général afin de définir la répartition optimale des compétences entre la région et les départements et d’en tirer les conséquences en termes de réorganisations financières et de mutualisation des services. Ces nouvelles compétences seront effectives dès le 1er janvier 2015.

2 – La réforme des finances locales ou la recherche de l’interlocuteur maîtrisant ses recettes.

Outre cette nouvelle répartition des compétences, dès le 1er janvier 2012, la limitation du principe des financements croisés et des cofinancements va entrer en vigueur.

Les régions, pour les opérations d’intérêt régional et les départements pourront continuer à contribuer au financement des opérations conduites par les communes et leurs groupements dans le respect des règles suivantes :

  • D’une part, sauf en matière de renouvellement urbain, de patrimoine protégé ou de réparations de dégâts causés par des calamités publiques, une participation minimale de 20 % du montant total des financements publics sera exigée de toute collectivité ou groupement qui assure la maîtrise d’ouvrage d’une opération d’investissement (18).
  • D’autre part, le schéma précité d’organisation des compétences et des services devra prévoir des règles de répartition des financements entre la région et les départements qui la composent. A défaut, un même projet ne pourra à l’avenir cumuler des subventions départementales et régionales. Ce dispositif ne s’applique cependant pas aux communes de moins de 3 500 habitants et EPCI à fiscalité propre de moins de 50 000 habitants, ni aux subventions de fonctionnement en matière de culture, de sport et de tourisme (19).

Force est de constater que la recherche du bon interlocuteur ne sera peut-être pas si compliquée. Les exceptions en faveur de la culture du sport et du tourisme rendent d’abord la réforme sans réel impact dans ces domaines. En outre, il faut bien constater qu’ils recouvrent la grande majorité des subventions versées au niveau local. C’est donc plus l’état des finances locales que l’avancement des réformes institutionnelles qui, à terme sera le meilleur indicateur pour le monde associatif de la survie de ses subventions.

Anne-Cécile VIVIEN Docteur en droit public, chargée d’enseignement à l’Université Jean Moulin LYON 3, Avocat associée, Société d’avocats DROIT PUBLIC CONSULTANTS.

Cet éditorial a fait l’objet d’une publication dans le Bulletin Actualité LAMY ASSOCIATIONS, n° 194, juin 2011 : voir en ligne

En savoir plus :

Formation Atelier Débat ISBL CONSULTANTS, Anne-Cécile Vivien, La reforme des collectivités territoriales, Lyon, le 06/10/2011 : Réservez dès maintenant




Les Notes:

[1] In « La réforme des collectivités territoriales, une nouvelle impulsion pour les territoires » site internet du Gouvernement sur la réforme.


[2] Loi n° 2010-1563


[3] A noter qu’à l’heure où ces lignes ont été écrites, les décrets d’application attendus, pour certains depuis mars n’étaient toujours pas sortis.


[4] Cet article dispose en son alinéa 2 : « Les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés jusqu’à leur échéance ».


[5] Cf. articles 12 à 19 de la loi du 16 décembre 2010.


[6] Cf. article L. 5217-12 du Code général des collectivités territoriales.


[7] In « Métropoles, Comme un goût de réchauffé ». La Gazette des communes 30 mai 2011, p. 28.


[8] Notamment tous les équipements sportifs, culturels ou socio-éducatifs.


[9] Articles 21 à 25 de la loi précitée.


[10] Nous pouvons citer à l’heure où nous écrivons ces lignes la communauté de communes du Haut de Perche dans l’Orne (4 000 habitants) et la communauté de communes du Dévoluy dans les Hautes-Alpes (945 habitants).


[11] Article 20 de la loi précitée


[12] Cet article dispose : « Le pôle métropolitains est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en vue d’actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique de promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, d’aménagement de l’espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui composent le pôle et de développement des infrastructures et des services de transport au sens des articles L. 1231-10 à L. 1231-13 du code des transports afin de promouvoir un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire ainsi que l’aménagement du territoire infra-départementale et infrarégional. Les organes délibérants de chaque établissement public de coopération intercommunale se prononcent par délibérations concordantes, sur l’intérêt métropolitain des compétences transférées au pôle métropolitain ».


[13] Article 60 de la loi et article L. 5210-1-1 et suivants ?


[14] Article 26 de la loi précitée.


[15] Article 27 de la loi précitée.


[16] Article 28 de la loi précitée.


[17] Article 29 de la loi précitée.


[18] Les opérations figurant dans les contrats de projet Etat-Région ne sont pas concernés.


[19] Cf. articles 76 à 78 de la loi codifiés dans les articles L. 1111-10-I, L. 1611-8 du code général des collectivités territoriales.