La liberté est la règle et la restriction de police l’exception. En vertu de ce principe, toute mesure de police doit être nécessaire et proportionnée au but poursuivi. La cour administrative de Marseille en a fait application en annulant un arrêté de police municipale  interdisant sur un cours d’eau la pratique permanente de tous les sports en eau vive et de l’escalade (arrêt du 11 juin 2013 n ° 11MA02122).

1-La coexistence des utilisateurs de cours d’eaux est parfois conflictuelle, notamment entre pêcheurs et adeptes des sports nautiques. En l’espèce, le litige avait éclaté entre des professionnels du canyoning pratiquant ce sport dans le canyon dit de Rabou et les habitants du lieu. En réaction, le maire de Rabou avait interdit dans cette partie du cours d’eau la pratique de tous les sports en eau vive, la descente et la montée du lit du cours d’eau sous quelque forme que ce soit et la pratique de l’escalade des lits et berges. Les professionnels  demandèrent alors au maire d’abroger cet arrêté en application del’article 16-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Ce texte indique en effet que« l’autorité compétente est tenue, d’office ou à la demande d’une personne intéressée, d’abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ». Cette disposition permet à l’usager de contester un règlement une fois le délai du recours en annulation expiré. En effet, si l’autorité administrative garde le silence ou rejette sa demande, il a alors la possibilité de déférer ce refus implicite ou explicite devant le juge administratif, ce qu’avaient précisément fait les professionnels dans la présente espèce.En l’absence de réponse du maire à qui ils demandaient l’abrogation de l’arrêté, ils contestèrent sa décision implicite de rejet devant le tribunal administratif de Marseille. Celui-ci a estimé que l’arrêté contesté avait été édicté légalement, mais qu’il était devenu illégal au vu d’un rapport établi le 28 juin 2007 par le service de restauration des terrains en montagne de l’Office National des Forêts qui avait conclu à l’absence de risque inhabituel ou particulièrement élevé de chutes de pierre. Par ailleurs, selon les premiers juges, il ne ressortait pas des pièces du dossier que le maire aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur les motifs tirés du maintien de la tranquillité publique et de la préservation environnementale du site.

2-La cour administrative d’appel de Marseille confirme l’illégalité de l’arrêté et l’injonction faite au maire de l’abroger. C’est l’occasion de faire un rappel préalable des conditions d’application des mesures de police et des conditions de leur légalité avant d’analyser si elles sont réunies dans la présente espèce.

 

I- Conditions de mise en œuvre de la police municipale

3-Autorité de police municipale (art. L2212-1 C. c), le maire a en charge d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique sur le territoire de sa commune (L2212-2 C. collectivité terr). Il est le seul à pouvoir exercer ce pouvoir de police général (hormis les pouvoirs spéciaux d’autres autorités de police comme celle du préfet en matière de navigation). Une telle mesure n’est pas de la compétence de son conseil municipal (CE, 11 décembre 2008 n° 307084 ).

4- La mesure de police s’impose chaque fois qu’il existe un péril grave. C’est particulièrement le cas pour les usagers d’une installation sportive comme une baignade ou un domaine skiable s’ils sont exposés à un danger imminent de mort ou de blessures. Un maire a ainsi l’obligation de signaler dans une baignade très fréquentée les restes d’une digue dont certains blocs sont dissimulés sous l’eau (CE 5 mars 1971 N° 76239 ), ou une dénivellation « profonde et abrupte » sur un parcours habituellement emprunté par les usagers d’un téléski (CE. 22 déc. 1971, N° 80060). En s’abstenant de prendre les mesures de police appropriées pour la mise en place de telles signalisations, il engage la responsabilité de sa commune dans le cas de survenance d’un accident et peut même faire l’objet, à titre personnel de poursuites pénales[1].

5-L’obligation de prendre une mesure de police s’applique également à toute autre situation de nature à troubler l’ordre public, comme les nuisances sonores provoquées par les sports mécaniques ou les clubs de tir. Ainsi un arrêt se borne à énoncer que les nuisances sonores occasionnées par un stand de tir n’ont pas créé un trouble tel que le maire était tenu de faire usage de ses pouvoirs de police (CE 29 juin 1983 N° 35518). Un autre relève, en revanche, que « l’activité d’un club de tir portait à la tranquillité publique une atteinte d’une gravité telle que le maire ne pouvait s’abstenir d’y porter remède, sans méconnaître ses obligations en matière de police ». Dans ce cas, les requérants peuvent obtenir du juge l’annulation du  refus du maire d’intervenir (CE 8 janvier 1992, N° 80775).

6-Il est d’autres situations où le maire ne sera pas mis en cause pour  s’être abstenu d’agir mais, au contraire, pour avoir pris une mesure de police excessive ce qui lui était reproché dans la présente espèce. Les pouvoirs de police peuvent limiter la liberté, mais pas la supprimer. Une interdiction générale ou permanente est illégale lorsqu’une interdiction partielle ou temporaire suffit. Quand un maire interdit la tenue d’un meeting, il porte atteinte à la liberté de réunion. Lorsqu’il interdit l’accès à un cours d’eau, il entrave la liberté d’aller et de venir. Voilà pourquoi le juge administratif a strictement encadré l’exercice des pouvoirs de police.

7-Primo, la police administrative  ne peut s’exercer que par la voie de mesures d’interdiction. Un maire ne peut pas subordonner la pratique d’une activité à une déclaration préalable ou à une autorisation que le législateur est seul habilité à instituer. Il ne tient d’aucune disposition législative ou réglementaire la faculté de soumettre, l’accès aux avens, gouffres et grottes situés sur le territoire de la commune  à un régime d’autorisation préalable sur le territoire de la commune (CAA Marseille, 3 mai 2004 N° 98MA01905). De même, s’il appartient au préfet de réglementer la navigation sur les cours d’eaux pour que les droits des propriétaires riverains soient respectés, il ne peut soumettre la circulation des embarcations, motorisées ou non, à une autorisation préalable (CE 13 nov. 1992, N° 106788 ). 

8-Secundo,  il faut que la situation de fait qui a motivée la mesure de police soit “assez grave” pour la justifier. Le juge administratif effectue un contrôle de la réalité du danger qu’il s’agisse d’un risque d’atteinte à l’intégrité physique des personnes, de menace de troubles telles que des nuisances sonores ou encore de menaces pour la faune ou la flore.

9-Tertio, l’autorité de police ne peut prendre que les mesures nécessaires pour neutraliser le danger. C’est le principe de l’adéquation : la mesure de police doit être nécessaire et proportionnée au but poursuivi. Le principe de proportionnalité a pour effet de prohiber les interdictions générales et permanentes. C’est précisément pour ne pas avoir respecté les principes de nécessité de proportionnalité que l’arrêté contesté a été annulé.

 

II- Illégalité de l’arrêté pour absence de nécessité

10-Une mesure de police « n’est légale que si elle est nécessaire au regard de la situation de fait existant à la date à laquelle elle a été prise » (CE 31 août 2009, N° 296458) . Ainsi, l’arrêté préfectoral interdisant  toute activité  nautique sur un parcours nautique navigable ou aisément navigable est illégal. De même, une interdiction générale et absolue des activités nautiques et en particulier du canoë-kayak, fondée sur les pollutions « momentanées » d’une base nautique ne s’avère pas nécessaire dès lors que cette discipline sportive figure au nombre des activités nautiques de « faible contact » praticables en eau même relativement polluée (CAA Nantes, 8 juillet 1999 N° 96NT01891).

11-Dans l’espèce qui nous intéresse, le maire faisait valoir au soutien de son arrêté d’interdiction qu’il l’avait pris pour prévenir un risque d’atteinte à la protection de la nature, en raison de la dangerosité des lieux et du fait des nuisances que la pratique du canoyning et de l’escalade causait aux riverains. L’examen des circonstances de l’espèce révèlent que ni le risque d’atteinte à l’environnement, ni celui d’atteinte à l’intégrité physique des usagers ne nécessitaient une mesure d’interdiction

12-Selon l’arrêt, il ne ressort pas des pièces du dossier que la pratique du « canyoning », ni celle de l’escalade ou de la marche soient, par elle-même, de nature à porter atteinte à la protection du site, en particulier de la faune aquatique. Par ailleurs, le maire a fondé sa mesure d’interdiction sur le caractère dangereux d’une partie du cours de la rivière en raison de la présence de gorges, cascades et trous d’eau profonds et du risque de chute de pierres et de rochers. Ce motif d’interdiction aurait été parfaitement justifié si la sécurité corporelle des usagers était en jeu autrement dit si le risque était réel. Or, c’est là que le bât blesse. En effet, les juges font état d’un rapport établi par le service de restauration des terrains en montagne de l’Office National des Forêts ayant conclu à l’absence de risque inhabituel ou particulièrement élevé de chutes de pierre. Par ailleurs, ils relèvent qu’aucune pièce versée au dossier ne permet d’établir que le cours du « Torrent de la Rivière », dans sa partie interdite comporte des cascades ou trous d’eau représentant un danger pour les adeptes du « canyoning ».

13-Le motif tiré d’une atteinte à la tranquillité publique paraissait plus sérieux. Sans doute, la pratique de la marche dans le lit du cours d’eau et celle de l’escalade  n’étaient pas, par elles-mêmes, source de troubles à la tranquillité publique et ne pouvaient donc être alléguées au soutien de la demande d’abrogation de l’arrêté. En revanche, la pratique du canyoning avait provoqué de réelles nuisances pour les habitants du village, notamment sonores, et des dégradations des propriétés privées riveraines de la rivière. Ces troubles ont engendré des tensions entre une partie des habitants de la commune et les adeptes du « canyoning ». Un compromis trouvé entre les deux parties n’a pas suffit à faire retomber les tensions si bien que les atteintes à la tranquillité publique et le climat conflictuel en résultant sur le territoire communal ont pu justifier, à eux seuls, l’édiction de l’interdiction litigieuse. La nécessité de la mesure d’interdiction apparaissait ici justifiée. Encore fallait-il qu’elle soit proportionnée au risque. Le contrôle de proportionnalité va révéler que cette condition n’a pas été observée.

 

III- Illégalité de l’arrêté pour disproportion entre les mesures prises et le but poursuivi

14-Une interdiction ne peut pas être générale. L’autorité de police doit faire une exacte appréciation des intérêts respectifs des utilisateurs d’un site. Les mesures mises en œuvre doivent être proportionnées au but poursuivi. Une interdiction ne peut être permanente et illimitée dans l’espace. Ainsi, « l’interdiction de la pratique de l’escalade toute l’année, sur l’ensemble du domaine privé communal (…) présente un caractère général et absolu qui excède les besoins de la conciliation nécessaire à opérer entre le respect de la liberté individuelle et les contraintes d’intérêt général » (CAA Marseille, 6 décembre 2004 N° 01MA00902). Par ailleurs, une interdiction ne peut toucher indistinctement tous les usagers du site s’il apparaît qu’elle ne se justifie pas pour certains d’entre eux. C’est le cas pour les pratiques sportives où il faut tenir compte du niveau des pratiquants.  Ainsi, dans le cas d’une rivière  classée comme « parcours difficile », le préfet est fondé à en interdire l’accès à la plupart des usagers, mais ne peut  étendre cette interdiction aux sportifs de haut niveau (CE 23 oct 1996 N° 162667 ).

15-Tout est donc une question d’équilibre à trouver entre des intérêts divergents, et c’est au juge administratif d’apprécier si la mesure de police en a tenu compte. En règle générale, l’arrêté va autoriser l’activité certains  jours et heures de l’année et l’interdire pour le reste. Ainsi l’arrêté limitant les entraînements sur un circuit de motocross à trois jours par semaine dont le samedi, à l’exclusion des dimanches et jours fériés, et n’autorisant les compétitions sportives qu’un seul dimanche par an a été jugé proportionnée par rapport aux exigences de tranquillité publique (CAA Bordeaux, 16 mai 2006, N° 03BX01069).  En revanche, la durée accordée pour la pratique du motonautisme et du ski nautique sur une partie importante d’un plan d’eau tous les jours du 1er mai au 30 octobre, de 10 h 30 à 15 h et de 14 h à 20 h 30, a été considérée comme excessive. Il a été reproché à l’arrêté réglementant l’utilisation du plan d’eau de ne pas tenir suffisamment compte ni de la tranquillité des riverains ni du droit des  usagers de pratiquer dans des conditions normales de sécurité, les autres activités autorisées (CE 19 février 1988, N° 81717). 

16-Dans la présente espèce, l’interdiction est limitée uniquement dans l’espace puisqu’elle concerne une partie seulement du «  Torrent de la Rivière « .  Il eut fallut, également, que la mesure d’interdiction soit limitée dans le temps ce qui n’est pas le cas puisque la pratique des sports en eau vive, de l’escalade et de la randonnée est prohibée chaque jour de l’année et quelle que soit la plage horaire. Le maire n’a donc pas fait une juste appréciation des intérêts respectifs des utilisateurs du site. Il n’a tenu compte que de ceux des riverains sans prendre en considération les besoins des adeptes des sports de pleine nature qui ne disposent d’aucun autre site dans le département pour les pratiquer effectivement. L’arrêté municipal ne répond donc pas à l’exigence de proportionnalité et c’est sans surprise qu’il a été annulé pour illégalité.


 

Jean-Pierre VIAL, Inspecteur Jeunesse et Sports

 

En savoir plus :

Jean-Pierre VIAL, « Le contentieux des accidents sportifs – Responsabilité de l’organisateur« , Collec. PUS, septembre 2010 :/le-contentieux-des-accidents-sportifs-responsabilite-de-lorganisateur/ » target= »_blank »> pour commander l’ouvrage

 

Jean Pierre VIAL, « Le risque penal dans le sport« , coll. « Lamy Axe Droit », novembre 2012 : commander en ligne 

 

 




Documents Joints:

CAA Marseille du 11 juin 2013 n° 11MA02122

Les Notes:

[1] Ainsi ont été condamnés pour homicide involontaire à la suite de noyades des maires qui ont maintenu leur baignade municipale ouverte alors qu’ils avaient été alertés sur la turbidité anormale de l’eau (CA Agen, 14 févr. 2005, Juris-Data n° 286278) ou sur la présence d’un bloc de béton immergé et non signalé (Crim, 22 janv. 2008,n° 07-83877).